关于改进广州流动摊贩管理的建议
 十三届一次会议提案征集
标 题 关于改进广州流动摊贩管理的建议
提案者 岳朝阳
情况分析

  从2010年6月起,广州市开始学习借鉴新加坡经验,对流动摊贩采取“疏堵结合”的管理方式:一方面发布《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》,将全市主要道路、重点地区划定为严禁乱摆卖重点路段和重点区域,在上述区域内乱摆卖的,由相关部门依法从严查处;另一方面,相关部门发布《广州市流动摊贩临时疏导区管理试行办法》等法规,选定在不影响正常交通和周边居民生活的区域集中设立流动摊贩临时疏导区,并规定可在条件成熟的情况下升级为小型市场,各街道也纷纷设立流动摊贩管理服务中心。 

  根据相关数据,该举措似乎已卓有成效:广州全市范围内已经建成130多个流动摊贩临时疏导点,已有13万流动摊贩进入临时疏导区,在一定程度上规范了流动摊贩的经营活动,化解了流动摊贩和城管之间的尖锐矛盾,维护了市容市貌。但经细致研究发现,其实效果并没有那么好,流动摊贩的问题依然没有解决,他们与城管之间的游击战在广州大街小巷展开。 

  (一)广州的夜市文化风光不再,令人惋惜。如果夜市都随着城市建设消失了,不能不说是一种遗憾。夜市对于广州人的夜生活,尤其是消夏时的夜生活,起着很重要的作用,很多普通老百姓都喜欢逛夜市来度过炎热夏天的夜晚。广州市的十大天光夜市都在创文的过程中消失殆尽,令人唏嘘不已。台北著名的十大夜市都有政府支持,有的还是专门规划出来的观光夜市。这些夜市几乎每一个都有着超高人气,其中的明星产品更是让众多游人不惜长时间排队也要亲自一试。北京、西安、重庆、成都、上海等大都市也都成功保留了夜市文化,其夜市都成为人气极高的旅游胜地。 

  (二)选址的科学性与市场反馈时效性不足。从选址上看,部分疏导区由于选址不当,早已关门大吉,如海珠区的疏导区由最高峰时50多个缩减到如今20多个。有的疏导区门庭冷落,而附近的流动小贩却生意好得不像样,形成鲜明反差,于是不少已被“招安”的摊贩又宁愿退出疏导区再次充当“走鬼”。调查发现,矿泉街陈公祠的疏导区常常没有摊贩出现,而在非疏导区,小贩们忙得不亦乐乎。当然,疏导区门可罗雀并不一定是因为选址的科学性不足,还有可能是市场变化没有及时关注和反馈,由政府主导的疏导区建设在选址中要经过长期调研过程,因此市场变化也很难得到及时反馈。 

  (三)疏导区条件恶劣,对摊贩吸引力不足。调查发现,有的疏导区都是清一色铁皮屋搭建,除了棚顶,四周无遮无挡,摊位非常简陋。在货物堆积情况下一旦发生火灾,后果不堪设想。还有的疏导区卫生状况较差,没有及时清洁,各种小广告满天飞。 

  (四)疏导区“僧多粥少”,注定收效甚微。从流动摊贩总数上看,广州有约50万流动摊贩,即使上述13万确已安置妥当,仍有近40万流动摊贩未得到安置,暂且不论部分流动摊贩由于各种原因再次成为“走鬼”,仅从未被安置的流动摊贩数量上看,主要问题依然没有解决。广州花了几年时间建设疏导区,仍只安顿了20%的流动摊贩,可见广州流动摊贩的治理还仍需努力。 

  (五)转租现象严重,租金水涨船高。对于疏导区的场地使用费问题,根据《流动摊贩疏导区管理试行办法》,流动摊贩进入临时疏导区(点)摆卖应当缴纳场地使用维护费,疏导区内摊位不得转让。但调查发现,随着关注度降低,后续监管跟不上,不少流动摊贩疏导区已远离建设初衷,转租现象泛滥,租金不断上涨,导致有意“投诚”的“走鬼”只能望而却步。 

  (六)疏导区日常规范得不到遵守。根据相关调查,有的疏导区规定的经营时间是18:00-4:00,但每天下午16:00左右开始,不少流动摊贩就把帐篷撑开,开始经营了,而在周末,常常下午两三点就开始摆摊经营。有的将疏导区已承包给他人管理,法定管理主体又缺乏足够的监管,使得疏导区经营规范大大折扣。 

  (七)疏导区的宣传不到位。广州市城市管理研究联盟、广州大学中国地方治理研究中心编制的《广州市流动摊贩综合治理研究报告》显示,经过对流动摊贩的随机调查发现,35.48%的流动摊贩表示对疏导区不了解,61.29%的流动摊贩表示未使用过此类政府服务,而市民中亦有36.59%的人表示对疏导点不了解。根据南方都市报、中山大学、凯迪数据分析中心联合发起的“广州市流动摊贩千人调查”,约60%的受访者并不知晓“广州为流动摊贩划定疏导区”这一政策,超过90%的受访者没有在疏导点摆卖过。《南方都市报》曾报道,在某公园地铁站出口,一流动摊贩竟然不知道200米开外就是三元里流动摊贩临时疏导区。可见疏导区在市民以及流动摊贩中的“知名度”甚低。  

  

具体建议

  流动摊贩的治理不能采取简单的合法化处理与违法性取缔手段。台湾是成功疏导流动商贩的典范,广州应该借鉴台湾模式,通过繁荣夜市进行容纳疏导,通过制定法规进行管理规范,通过基层自治实现自我管理,从而使各方达到精妙平衡,兼顾流动摊贩的谋生问题、市民们生活之便利问题、社会秩序的维护等各个方面。台湾治理流动摊贩问题的经验就具有极好的借鉴意义。结合台湾经验和广州特色,我们建议如下: 

  (一)延续广州夜市文化,把夜市打造为容纳流动摊贩的平台 

  夜市文化是一个城市商业文化的重要组成部分,流动摊贩也是城市与生俱来的一部分,我们在城市管理过程中应该延续城市的夜市文化,并将夜市打造成为容纳流动摊贩的平台,划定区域、摊位、经营范围,对流动摊贩予以保护和管理,而不是予以消灭。在台湾夜市,合法化之后就安置了绝大多数流动摊贩,让他们由流动变成固定摊贩,但充当“走鬼”的摊贩也仍然少量存在。 

  (二)完善摊贩管理的法规 

  政府部门对于流动摊贩管理主体、摊点或夜市的设置、维护、清洁、环境维护、交通秩序维持、食品安全管理、摊贩许可执照的申请、发放条件、发放主体、抽查检验制度、执照的吊销制度、摊贩的整改整顿制度等等问题,都需要有相对具体的法规予以规定。对此,完全可以借鉴《台北市摊贩管理自治条例》,对于摊贩的管理主体、管理制度作出规定;借鉴《台北市摊贩管理资质条例》,对摊贩的准入条件、资质管理、营业执照的发放与监督管理等等问题作出规定;借鉴《台北市各类摊贩摊架及设备规则要点》,对摆摊的时间、地点、摊贩点各商家摊位的具体要求等等作出规定;借鉴《台北市摊贩场地费及管理费征收要点》,对摊贩的场地费、管理费作出相对统一的规定,或者指定广州市统一的收费标准,避免了各地摊贩管理机构擅自提高收费,导致管理费用水涨船高,进而把众多摊贩挤压出摊贩点的乱象发生;借鉴《台北市政府处理摊贩问题工作指导小组业务实施要点》,对政府主管摊贩治理相关工作的机构,具体如何开展工作,做出较详细的规定。 

  (三)成立由村(居)委会主导、住户与流动摊贩共同组成的自我管理机构 

  借鉴台湾宁夏夜市的管理模式,广州可以在村委会主导下,建立由村委会、住户与流动摊贩共同组成的流动摊贩管理机构,其名称可为摊贩管理委员会或摊贩管理办公室。 

  摊贩管理委员会,在人员组成上,由住户、流动摊贩之间平衡分配名额。在权限上,摊贩管理委员会具有管理当地摊贩权限,可在政府有关部门的指导监督下制定管理规约、章程。 

  凡是想要进驻的摊贩,都必须首先向摊贩管理委员会申请,并接受管理委员会所指定的各项规约、章程。具体可以包括审查摊贩是否具备准入条件,签署遵守规约、章程的协议,并签订协议对设摊数量、摊架设备、营业时段、营业项目、经营管理、环境清洁、交通维持、食品卫生管理、场地及公共安全维护等问题的详细规定或事先约定。 

  (四)由政府部门发放执照和监管 

  摊贩通过管理委员会的申请之后,还需要向政府部门申请营业执照。营业执照作为具有法律效力的许可证件,当然不可能够由摊贩管理委员会这个基层行业自治组织发放,主要考虑对摊贩管理委员会管理工作的把关和监督。政府部门在接到摊贩的申请之后,要从形式上审查材料是否完整、真实、全面,还需要从实质上审查,摊贩是否满足准入条件,是否存在弄虚作假骗取营业执照的情形,管理委员会的规约、章程是否合法合规,管理委员会是否存在违规收取超额管理费、场地费等等违法违规情形。 

  (五)由城管实施柔性有效执法,维护摊贩点秩序。对于违法、无证的摊贩,摊贩管理委员会并没有执法权,因此,对于情节比较恶劣的违法、无证摊贩,只能由城管进行处理。城管一般也应以柔性劝导为主,毕竟流动摊贩都是社会低收入群体,如果开罚单也尽量象征性地开一点,重要的是让违法者不再阻塞交通,不要对流动摊贩疏导区的正常市场秩序造成负面影响。 

  (六)发挥市民的监督作用。一般应由摊贩管理委员会、市民和其他摊贩一起监督,一旦发现违法、无证摊贩,或违反规章、规约的摊贩,及时由摊贩管理委员会进行教育处理。如果屡教不改的,则依照规约进行惩处,甚至移送有关机关处