广州市政协城建资源环境委员会
内容摘要：为贯彻党的十九大交通强国精神，把广州建设成为综合交通枢纽城市，“十三五”期间广州市将继续大力推进重大基础设施建设。但随着经济社会发展，基础设施征拆、建设乃至维稳成本急剧增加，广州市区新建高速公路市域范围项目建设成本已达3～4亿元/公里，其中机场第二高速建设费用更高达约4.5亿元/公里，远超高速公路盈亏平衡的1.5亿元/公里。城市有限的可支配财政收入难以支撑巨额的基础设施建设投入，单纯财政投资模式难以为继。通过“交通引导开发”(TOD模式），结合片区城市更新，对沿线及周边城中村统一更新改造，释放土地资源，以地块开发破解融资难题，达到平衡交通基础设施建设高额投资的目的，是解决交通设施建设资金严重不足的一个重要途径。为此，建议结合TOD模式推进东晓南至广州南站连接线、花莞高速西延线、增城至天河高速、东沙—石岗过江通道、新化快速—新滘东路连接线、琶鱼隧道及丫髻沙大桥至新光快速西侧整片中央公园更新改造等项目，尝试解决基础设施建设资金问题，营造良好城市形象。
一、前言
十八大以来，广州市城市基础设施发展突飞猛进。目前，常住人口1404万，就业人口842万，国民生产总值19611亿元；交通海陆空方面：白云机场旅客吞吐量5978万人次/年（世界第15）、货邮吞吐量165万吨/年（世界第19）；港口吞吐量5.4亿吨/年（世界第6）、集装箱吞吐量1885万标箱/年（世界第7）；铁路旅客总发送量1.4亿人次/年、货运发送量4952万吨/年，南站发车班次全国第一；城市道路长度7559公里，高快速路1238公里，高快速路网密度接近世界顶尖城市，道路交通运作速度长期稳定在20km/h以上水平（国际特大城市前列），公共交通负担率常年保持在60%以上（国内领先）；地铁已开通10条309公里，日均客运量736万人次，客流强度2.38万人次/公里（全国第一）。
正如十九大报告所指出的：“中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从总的方面来说，广州市基础设施建设任重道远，使命神圣艰巨。2016年国务院批复了广州总规，明确了广州国际综合交通枢纽的定位。“十三五”期间，交通海陆空方面：港口：充分发挥广州港龙头地位，整合珠江出海口港口资源，形成规模效益。铁路方面：中铁总及省政府批复了《广州铁路枢纽规划（2016-2030年）》，明确了“四面八方、四通八达、多站布局、多点到发”的格局和“五主三辅二预留”的枢纽定位。地铁方面：至2023年，将达到19条、845公里的规模，力争2025年通车里程达到1000公里。航空方面：民航“十三五”规划打造北京上海广州三大国际航空枢纽，并设立临空经济示范区，岑村机场搬迁及第二机场选址正果镇。高速公路方面，“十三五”期间争取建成13条高快速路500公里总投资1500亿的规模。2016年8月23日广州市委市政府正式印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，全面启动面向2040年的交通发展战略规划，愿景目标是建设与全球顶级城市匹配的综合交通体系。
二、有关现状
“十三五”期间，广州市重大交通基础设施建设任重道远，建设资金的筹措是一个必须着力解决的问题。当前城市化进程的加快使得城中村征拆难度极大，城市形象难以通过重大交通基础设施拉动而改观。一方面，重大交通基础设施建设成本、征拆成本、维稳成本急剧增加；举例而言，省重点工程机场第二高速建设费用高达近4.5亿元/公里，征拆成本已占工程总造价的近30%。另一方面，有限的可支配财政收入难以支撑巨额的建设投入，单纯财政投资模式难以为继。贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，遵循集中力量办大事的方针，借鉴中国航空航天近些年来的发展成就，从大数据统筹角度来考虑，综合放大政府信息不对称优势地位，通过实施“交通引导开发”模式，可能是破解城市发展重大基础性设施建设难题的一条有效途径。成功先例：1.香港地铁是世界上唯一盈利的，其通过“交通引导开发”(TOD, Transit Oriented Development模式）平衡政府高额投资。2.东圃立交改造模式。市交投集团通过结合东圃立交市政化改造，释放出多余交通用地用以地产物业开发，不但覆盖了立交改造费用，而且为交投承担的日益亏损的高快速路建设提供了数十亿的资本金支持；更为主要的是通过东南西环上盖改造成中央公园，极大改善了城市与人居环境。
综上所述，布局好城市发展战略，统筹平衡好高铁、地铁、高速的规划关系，结合片区城市更新，统一规划征拆，综合发挥好交通引导开发（TOD）和服务引导开发（SOD），同时针对资金严重不足的缺口，对沿线及周边城中村统一更新改造，释放土地资源，统一规划交通路由，以这些交通节点及周边片区地产出让及开发支撑融资难题。政府所做的就是提供政策及平台支持，以此来形成一种以线带面，以政策换格局的良性循环发展轨道，充分理直气壮做强做大国有企业，同时兼顾民营企业灵活性，从而达到多赢的局面。
三、重大（交通）基础设施建设规划建议
为疏解中心城区拥堵，加强中心城区与外围城市组团间的快速联系，发挥道路对城市发展布局和重要功能区的支撑和引导作用，完善重要交通枢纽周边路网，提高整体交通运行效率，对于市区新建高速公路资金缺口大情况（市域范围，受大量征拆影响，项目建设成本均达约3亿元/公里左右，远超高速公路盈亏平衡的1.5亿元/公里），建议结合TOD模式，从以下若干项目尝试性操作解决。
（一）完善重要交通枢纽路网项目
1.东晓南至广州南站连接线项目
目前，广州南站是全国发车班次最多的交通枢纽，但中心城区通往广州南站的主要通道有1条地铁和4条道路，分别为地铁2号线、芳村大道-东新高速、广州大道-汉溪大道、新光快速-汉溪大道、华南快速-汉溪大道。这4条道路无法快速连接至内环路及老城区，随着广州南站客流量的快速增长，客流疏散的供需矛盾日益凸显。
东晓南路-广州南站连接线北起现状东晓南路高架，南至广州南站，路线全长约9.6km，设隧道穿越珠江航道，采用双向六车道高速公路标准进行建设，设计速度为80km/h 。项目总造价约94亿元，建安费造价约58亿元，其中隧道造价约43亿元。建设目标与意义：构建一条中心城区与广州南站的快速联接通道，不仅可以满足市民便捷出行的需要，快速疏解中心城区拥堵交通，也将推动沿线土地战略整备，提升土地资源价值，打造高品质的城市环境。但如此造价高昂而又急需的一条路，财政资金很难一步到位建设。美国纽约哈德逊广场，保留地面的铁路系统，在架空平台上建设摩天大楼，促进地区更新，产生了明显的社会经济收益，对东晓南至广州南站项目具有借鉴意义。
（1）参照该TOD模式项目成功案例，对东晓南路-广州南站连接线跨珠江隧道北岸盾构段上空进行开发。
理想融资方案：
建设两幢塔楼,八栋点式,总规模约为29.3万m2,居住建筑面积8.7万m2,商业办公建筑面积20.4万m2,土地出让收益约66亿元
（2）东晓南路-广州南站连接线跨越珠江后继续采用隧道形式经过洛溪岛，结合城市更新改造，完善城市功能，改善人居环境和提升土地利用率，借鉴TOD模式，对洛溪岛洛溪村地块进行改造，改造面积约753亩。
以上2项方案的实施可以实现以项目平衡项目的目的，起到缓解资金压力、完善路网、改善居住环境与城市面貌的作用。
2.花莞高速西延线项目
为实现空港经济功能片区和广州北站枢纽门户发展的需要，缓解北二环、西二环交通压力，适应未来区域交通增长，构建广州与佛山高速联系通道，完善区域路网格局，规划建设花莞高速西延线项目。项目起点位于花莞高速公路太成立交，接佛山市的佛清从高速公路，路线呈东西走向，路线主要位于广州市花都区、白云区，沿线经过广清高速、武广高铁，终点与佛清从高速相接。主线全长30km，采用双向6车道，设计速度100km/h，项目总造价约为132亿元。
经初步测算项目资金缺口约81亿元，考虑项目建设的社会效益，而又避免财政投入过多资金，结合《中共广州市委 广州市人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，提出有效高效利用土地资源，推进建设用地的多功能立体开发利用，建议对太成立交西侧机场第三跑道安置区地块结合花莞高速西延线建设，探索优化交通基础设施周边土地多功能立体开发利用模式，提高土地利用效率，结合地块内花莞西延线建设方式探索，创新交通基础设施与城市公共空间相结合的复合化建设模式，减少高速公路带来的噪音和污染，创造宜人的城市公共空间环境，打造广州景观都市新范式。
建议融资方案：
太成立交西侧机场第三跑道安置区地块规划范围用地规模总面积62.7公顷，规划范围内净用地总面积33.52公顷，建设总建筑面积75.1万m2，居住建筑面积65.6万m2，商业建筑面积2.3万m2，公共建筑面积6.58万m2。征收土地、三通一平成本约为土地出让收益的30%（不涉及拆迁安置），一级开发收益约25亿元。
对该方案进一步深入实施，获取部分收益用于花莞高速西延线项目的建设。
（二）加强中心城区与外围城市组团间的快速联系项目
1.增城至天河高速公路
增城至天河高速公路起点在增城市区西南侧接北三环高速公路相接，路线呈自东向西走向，跨增城、黄埔两区，终点位于黄埔区黄陂村附近，与机场第二高速公路相接。该项目主线长38.3km，全线双向六车道，其中增城段推荐设计速度120km/h；黄埔段推荐设计速度100km/h。项目总造价约为110亿元。项目建设意义：本项目建成后增城区至广州市区只需要30分钟车程，是最便捷的快速通道，极为有利于推动增城区与中心区整体化。
由于项目具有一定投资规模，经测算扣除路费等收入后还需再投入65亿元，为避免给市财政造成压力，建议参考东圃立交改造的成功先例，将项目终点的广汕立交及其周边地块改造为将高速公路上盖并设置公园、休闲场所，周边建设商住建筑的形式，这样既可以成功化解了高速公路靠近居民区噪音扰民的矛盾，又可以加强周边地块出行便捷性，极大提升地块价值，可谓一举两得。
建议融资方案：
经研究，项目终点周边黄陂可开发地块约40万m2，按3.5的容积率计算可开发面积为140万m2，按照目前市场行情约可以产生380亿元的收入。不但可以覆盖项目亏损，而且可以缓解广州市重大交通基础设施的资本金压力。
（三）缓解拥堵、提高交通运行效率项目
1.东沙—石岗过江通道
环城高速原规划为城区外环路，承担疏导过境交通的作用，但随着建城区规模的扩大，环城高速已陷于城市中心区内，道路主要功能在逐渐发生变化，自从东南西环不再收费开始，客货比从4：6转为7：3，该道路的功能由以前的承担货运交通的功能逐步向城市客运交通功能转变，过境的货运交通与城市客运交通的冲突逐步显现，已在一定程度上影响到了城市的发展。随着城市发展，芳村地区及海珠区重点地块开发势必引起跨珠江后航道西段交通需求上涨，现状的过江桥梁将无法满足未来的交通需求。
因此，为缓解南环（丫髻沙段）交通拥堵，对瓶颈路段及节点进行提升改造，提高道路容量，规划建设东沙—石岗过江通道，打通新滘路东西向大通道，连接新滘路与如意坊放射线，加强海珠区与荔湾区之间的联系，同时形成芳村骨架路网，改善芳村交通。
项目起点为如意坊放射线，终点为新滘西路，全长约7.7km，道路等级为城市主干路，车道数为双向8车道，估算投资约47.9亿元，其中建安费17.1亿元，隧道造价约9.1亿元。
参照前述模式，在珠江东岸，对南箕村进行更新改造，以平衡项目资金缺口，该地块面积约为297亩。
2.新化快速—新滘东路连接线、琶鱼隧道项目
规划建设新化快速—新滘东路连接线可加强番禺东部与海珠东部的联系，方便番禺东部与大学城的跨江出行；建设琶鱼隧道项目则可将广州市海珠区与黄埔临港商务区紧密结合起来，完善广州市南部与东部路网通达性，并缓解珠江南北既有桥梁的交通压力，提高珠江南北交通通行能力 。
新化快速—新滘东路连接线项目，起点为新化快速路，终点为新滘东路，全长约3.1km，双向6车道，估算总投资约29.76亿元，其中建安费约11.6亿元，其中隧道工程造价约9.68亿元。
琶鱼隧道，南起新港东路，北接茅岗立交，主线全长约3.1km，双向6车道，估算总投资约71.83亿元，其中建安费约44.1亿元，其中隧道工程造价约36.3亿元。
参照前述模式，在珠江南岸，对黄埔村进行更新改造，以平衡项目资金缺口，该地块面积约为138亩。
四、 其他城市名片项目
建议规划丫髻沙大桥至新光快速西侧整片城市更新改造及中央公园项目。
美国纽约中央公园是城市人居典范，而海珠区丫髻沙大桥至新光快速路以西，环城高速以南至珠江区域，城中村密布，低级批发市场严重影响城市形象，而这一片区又与海珠湖公园、上涌果树公园、海珠生态公园、万亩果园连成一体，如能整体规划，以交通主干道及立交节点上盖、环城高速下沉和地铁规划建设为推手、对连片的城中村进行城市更新统筹考虑，连片开发，形成广州的中央公园，则能在广州中轴线上打造另一张城市名片。
