社会科学界委员   广州市政协城建资源环境委员会

　　内容摘要：广州批发市场起步早、总体规模大、集聚效应明显，已形成种类齐全、辐射影响力强的批发市场体系；其形成的“广州价格指数”成为国内外同类商品生产和销售的“风向标”，为“千年商都”及城市发展作出了重要贡献。但在治理方面还存在以下问题：一是“六乱”现象仍较严重，整体环境与形象还不佳；二是交通环境复杂，车辆乱停放仍较突出，管理执法面临阻力；三是规范经营管理薄弱，违规成本较低，协调共治待加强；四是利益主体构成复杂，经营方式传统，转型升级缓慢。本文在此基础上提出以下建议：一是高度重视批发市场整治，加强整治组织领导，压实整治责任；二是深入推进“六乱”现象整治，形成干净整洁平安有序的市场环境；三是加强交通环境整治，提高通行效率和便捷度；四是加强规范经营，形成协调共治的经营格局；五是分类施策、多措精治，促进批发市场转型升级和高质量发展。

　　保持和提升城市治理水平是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要举措，是实现老城市新活力和让人民群众在城市生活更美好的必然要求。2017年12月《财富》全球论坛（简称论坛）期间，广州城市呈现干净整洁平安有序环境形象，汇聚论坛的中外论坛嘉宾赞不绝口，市民对城市治理及环境的满意度再创新高。但广州作为总人口达1800万左右的超大城市，“大城市病”时有出现，专业批发市场（简称批发市场）等区域治理还较薄弱，批发市场治理效果时有起伏或反复，批发市场环境与更干净更整洁更平安更有序的城市环境要求还有较大差距，给广州城市治理水平巩固和提升带来较大影响。为此，以批发市场为突破口，开展《财富论坛后保持和提升城市治理水平的建议》研究，分析财富论坛后广州批发市场治理的现状及面临的问题，探讨提升批发市场治理水平的思路及对策建议，对巩固和提升广州城市治理取得的好成果，不断提升城市治理质量，促进城市治理体系和治理能力现代化及展现更美广州，当好广东营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列的排头兵，实现老城市新活力，建设引领型国际大都市具有重大战略意义。

　　一、广州专业批发市场及治理情况

　　近年来，广州加大批发市场治理及转型升级力度，批发市场秩序和环境明显改善，为广州形成干净整洁平安有序的城市环境作出积极贡献。

　　（一）广州批发市场情况

　　批发市场是广州商贸业的重要组成部分，发展起步早、总体规模大、集聚效应明显，已形成种类齐全、辐射影响力强的批发市场体系，并逐步迈向转型升级的轨道。据市商务委提供的有关资料显示，目前广州市共有单体批发市场713个、市场批发园区15个，经营面积约2800万平方米，市场商户这80万户，年交易总额约1万亿元，其中年成交额超亿元市场有158个。其中皮革皮具、鞋业、纺织服装、水产品、茶叶、酒店用品、化妆品等批发市场在全国同类市场中名列前茅，形成的“广州价格指数”成为国内外同类商品生产、销售的“风向标”，为广州“千年商都”发展、国际商贸中心建设及经济社会发展作出了重要贡献。但在经济发展新常态背景下，受传统店铺式市场多、新商贸业态日益成长、土地权属复杂、利益主体多元、利益链条长并相互绞拧等因素的影响，导致广州批发市场转型升级缓慢、内生发展动力不足、经营管理薄弱、内外交通拥堵及环境脏乱差现象，历来成为了影响广州干净整洁平安有序城市环境的重要难点区域，是广州城市综合治理的重点对象和难啃的硬骨头之一。

　　（二）广州专业批发市场治理情况

　　近些年来，广州市及各区及街道、各部门围绕批发市场存在的无序混乱、交通拥堵、景观容貌欠佳等问题，按照建设干净整洁、平安有序的城市环境及美丽广州的要求，采取上下联动、内外互动、疏堵结合、多措并举的思路，加大批发市场综合整治力度，批发市场管理和治理水平明显提升，批发市场秩序和环境明显改观，为推进广州国家中心城市建设管理上水平和文明广州建设作出了重要贡献。

　　一是加强对批发市场整治的引导。市政府、各区把批发市场及周边区域列为城市整治的重点区域，印发了《广州市专业批发市场综合整治工作方案》及专项整治工作方案等指引和文件，明确属地政府和批发市场经营方的整治责任，增加管理、整治的资源和力量投入，积极探索超大城市批发市场整治新举措新途径，加强市区联动、多部门合作和联合执法行动，有效加强了以“六乱”为重点的批发市场综合整治和监督检查，使广州批发市场整治取得明显成效，批发市场的环境和秩序日益改善。

　　二是推进批发市场内外交通的整治。通过疏堵并举、调整改善、严查共管、严管细纠、违章通报等举措，多方联合整治批发市场及周边非法客货运站场和乱停乱放乱摆卖，打击“五类车”、手推车及非法客货运行为，优化公交线路及交通微循环，全面规范批发市场及周边行车、停车、停车泊位、网络单车的日常管理和监督，“五类车”、非法客货运和乱停乱放现象明显减少，加强交通疏导和交通秩序整治，使批发市场及周边交通秩序明显改善，通行效率明显提高。

　　三是推进批发市场环境的综合整治。各区、各部门及批发市场管理方，加强了批发市场市政和公共服务设施建设，统筹加强环卫保洁、市场景观整治及巡查，积极推进垃圾分类及综合治理，严查严控违法建设，建设安全设施及消除安全隐患，市场环境卫生水平明显提高，景观形象持续改善，垃圾治理和查控违建取得新成绩，安全运行迈向新阶段，市场综合环境建设取得新成效。

　　四是促进批发市场转型升级发展。市政府出台了《关于推动专业批发市场转型的实施意见》，通过环境整治、原地转型、功能疏解、关闭搬迁、业态转营等方式，促进部分传统专业批发市场实现升级改造，部分批发市场关停整顿，低端市场依法关闭搬迁，展贸化、信息化、标准化和国际化的现代批发市场园区及新批发业态不断涌现，批发市场转型升级取得初步成效，批发市场及周边环境及发展质量明显提升。

　　二、广州专业批发市场治理存在的问题

　　近年来广州通过加大批发市场的整治及管理力度，全市批发市场秩序和环境明显改善，为形成干净整洁平安有序城市环境作出重要贡献，但广州作为超大城市和千年商都，批发市场量大面广，批发市场治理成效时有反复，批发市场秩序和环境离广州建设更干净更整洁更平安更有序的城市环境及文明广州的要求还有不少差距，还存在以下几方面问题需要加强治理和巩固提升。

　　（一）“六乱”现象仍较严重，整体环境与形象还不佳

　　全市专业批发市场过度集中于中心城区，中心城区市场数量占全市市场的比重达87%，许多专业批发市场都是自发形成和集聚，市场空间及功能布局缺乏规划，市场公共空间、市政设施空间及配套严重不足，市场商流与物流未有效分离，对城市及市容、卫生、治安等带来很大的压力。批发市场多以个体商户经营为主，市场个体商户缺乏标准规范指引，绝大部分市场商户空间狭小，利益驱使市场及商户乱搭建、乱摆卖、乱拉挂、乱张贴、乱堆放、乱停放等“六乱”现象仍较突出，造成市场环境卫生及形象较差；部分流动商贩利用市场管理与执法的时间、空间空档，在市场周边聚焦及乱摆卖，造成部分整治较好的市场“六乱”问题时有反弹；市场商户经营方式长期以现人、现货、现场（“三现”）交易方式为主，造成商流、人流、物流、车流高度密集，市场秩序混乱。同时商户商铺与仓库混合为一体，消防安全设施严重不足，从业人员消防意识淡薄，消防安全隐患频发。

　　（二）交通环境复杂，乱停乱放仍突出，管理执法面临阻力

　　城市中心区集聚了大量专业批发市场，市场商户数量大、规模小、密度高，市场公共空间、停车及交通空间非常有限，物流空间及服务区缺乏，市政道路和人流通道不足，市场出行的车流、物流和人流量大，商流货流人流混杂，车辆乱停乱放、超限超载问题较为突出，“五类车”入场非法营运，共享单车随意摆放，市场与周边交通接驳衔接不畅，造成交通堵塞严重，交通管理及疏导压力较大，交通执法遇到的阻碍也较多，并成为城市区域交通的堵点和管理治理的难点。

　　（三）规范经营管理薄弱，违规成本较低，协调共治待加强

　　目前我市涉及专业批发市场管理服务和整治的部门有市、区、街道等多个职能部门，部门管理和综合执法合力各自为政，政府、经营主体、商户等协调共治格局尚未形成，批发市场的有关空间规划、转型升级意见、综合整治方案、专项整治方案等难以统筹协调、全面落地，多头分治使得综合整治效果难以充分发挥；属地管理责任和经营主体责任沿未有效落实，日常监督管理和巡查责任落实不够全面到位，对“六乱”及“五类车”违规违法的执法处罚不力，常态化的综合整治机制尚未建立，导致批发市场营运秩序和环境形象出现反复。市场经营主体及商户规范经营意识淡薄，经营档次、标准和服务水平不高，对市场改造升级及规范管理意愿低，对推进批发市场整治消极被动的应付，甚至眼前利益驱驶及违规经营成本较低，导致违法违规经营行为时有发生。

　　（四）利益主体构成复杂，经营方式传统，转型升级缓慢

　　2014年以来，我市按照《关于推动专业批发市场转型的实施意见》，采取原地转型、关闭搬迁、业态转营等方式，推进传统专业批发市场转型升级取得了一定的成绩，但整体来看专业批发市场经营方式仍较传统，转型升级仍较缓慢，仍是巩固和提升城市治理水平的难点区域。全市专业批发市场多是自发形成的，同一批发市场用地权属多样，既有国有用地和村社集体用地，也有私人企业用地、部队用地和铁路单位用地；批发市场利益主体构成复杂，市场的形成与发展涉及用地权属者、房屋建筑权利人、市场物业投资开发商、租赁经营商户、物流经营商等不同的单位和个体商户，批发市场开办方长期依赖“坐商”模式盈利，土地和建设物业出租方依赖“租金”模式盈利或实现收入；批发市场的土地、房屋和商铺租用主体、租期各不相同，且批发市场土地租用多以临租为主、房屋建筑以临建为主、市场功能以临用居多，批发市场及商铺租期短，商铺换手率也高，且市场发展缺乏明确规划定位和指引，导致批发市场各方经营管理模式和利益固化，商户经营以传统的“三现”交易模式为主，经营方式和商业模式创新动力缺乏，管理服务难以到位，进而制约了批发市场长远发展和转型升级。

　　三、提升广州专业批发市场治理水平的建议

　　批发市场是广州城市的重要组成部分，是国际商贸中心及文明广州、美丽广州、平安广州建设的重要载体。加强批发市场综合治理，提升批发市场治理水平，对促进批发市场转型升级、巩固和提升广州干净整洁平安有序的城市环境和实现老城市新活力具有重要战略意义。为此，要加强广州批发市场治理的组织领导，高度认识和重视加强批发市场治理工作，综合利用规划、交通、环保、社会综合治理、税收等手段和转型升级的有效举措，加强批发市场综合治理，促进批发市场治理智能化、精细化和现代化，确保广州批发市场环境和形象上新台阶。

　　（一）高度重视批发市场整治，加强批发市场整治的组织领导，压实批发市场整治责任

　　经过近些年的综合整治和转型升级，广州批发市场不仅实现了持续稳定发展，而且整体环境和形象已有明显的提升，但从建设更干净更整洁、更平安更有序的城市环境和实现老城市新活力的目标要求来看，广州批发市场仍有相当大的差距。迈向新时代，批发市场仍是广州“千年商都”高质量发展和国际商贸中心建设的重要组成部分，也是财富论坛后保持和巩固提升城市治理水平难啃的“硬骨头”和难打的“攻坚战”之一。为此，在加强广州城市综合治理及推进城市治理体系和治理能力现代化进程中，要进一步提高整治好批发市场重要性的认识，把批发市场整治工作作为城市治理工作的重要内容，积极调动各方面的力量和资源投入批发市场整治。一要加强对批发市场治理的组织领导，建立由市主要领导挂帅，市有关部门及各区主要领导参与的批发市场治理和转型升级发展联席会议制度，研究制定和细化完善批发市场整治的目标要求、具体方案和时间进度，细化量化和分解落实工作任务，落实工作措施、责任主体和考核督促事项，确保批发市场整治取得成效。针对以往大部分批发市场“一搬即衰”“一搬即死”的情况，要深入调研造成这种现象的原因及应对措施，总结少数搬迁成功案例的经验。二要加强批发市场整治统筹协调和工作联动，落实压实好属地管理责任，充分发挥区在批发市场整治中的领导作用和街道、批发市场经营主体在批发市场整治中的主体作用，充分调动市场商户参与批发市场整治的积极性，形成各方共同参与批发市场整治的强大合力。三是要加大对批发市场整治及转型升级、搬迁转移、物流功能疏解等的政策、资金、规划、用地支持的力度，充分利用市、区各项配套政策叠加促进批发市场转型升级和转移疏解，促进批发市场在转型升级和转移疏解中实现治理水平及环境的根本提升。四要把批发市场整治及转型升级、环境形象优化提升作为市区两级政府重点督查事项，确保整治任务落实到位，及时总结经验、推进典型示范和化解各种难题，开展工作评价评估和考核，确保批发市场治理取得实效。

　　（二）深入推进“六乱”现象整治（从严控乱治乱），形成更干净整洁、更平安有序的市场环境

　　深入落实《广州市专业批发市场综合整治工作方案》；建立健全批发市场日常管理和环境综合整治的责任制度及长效管理机制，加强对批发市场环境的日常管理和联合巡查，统筹好区、街道各种管理及执法力量，定期和不定期组织开展联合整治行动，共同持续加大市场综合执法和治理力度，促进市场环境综合治理取得新成效。一是落实好《城市建成区违法建设专项工作五年行动实施方案》，坚决查控批发市场及周边违法建设，分类分批处理批发市场内部历史违法建设，对批发市场新增建设严格要求落实好公共配套服务功能及空间。加强对批发市场周边出租屋的管理整治，大力查处市场周边违法建设、违章建筑和非法“住改商”“住改仓”等行为，全面清理整治经营、仓储、居住混杂现象。二是完善落实市容环境卫生责任区制度，深入推进市场管理经营主体与市场商户签订和落实“门前三包”责任书，督促市场及商户加强自律，严禁超出门窗和外墙占道经营及乱摆卖，加强对市场及周边环境卫生、乱张贴广告的处罚和整治，加强和提升市场环卫保洁质量，确保市场干净整洁。三是加强消防、安全生产和治安联合整治。完善批发市场消防、安全生产、治安等设施和服务，统筹整合好消防、安全生产、治安防范等资源和力量，落实落细好消防、安全生产、治安等管理和责任制度，建立每日消防巡查与安全生产巡查、每时治安巡逻、重大节假日检查督查、安全教育培训与宣传、施工作业、规范运营等制度，实现市场24小时值班备勤制度，加强开展日常联合巡查巡逻检查和重要地段、路口守点监管，针对发现问题及时落实、督办整改，严防消防、安全生产等事故发生，共同打造平安稳定市场。四是建立日常巡查整治的长效机制，加强综合巡查执法及治理。加强对批发市场及周边市容的日常巡查整治，建立健全“网络巡查、清理整治、守点监控”的机制，严格落实日常巡查执法制度，增加对工作间隙（如上班前后时间）及管理空档期间的巡查，发现在工作期间或工作间隙违规反弹及时清理整治，加大各批发市场及周边乱摆卖、乱张贴、占道经营等市场“六乱”整治力度，定期或不定期开展专项执法行动，对突出点位和地段集中清理和防范，确保市场环境形象持续改善提升。

　　（三）加强交通环境整治，提高通行效率和便捷度

　　加强批发市场及周边交通环境整治是优化批发市场及周边交通秩序、巩固提升治理水平及环境形象的重要任务。一是持续加大对“五类车”及非法客货运营打击力度。除专业批发市场园区内允许的货物配送人力车营运外，要根据《广州市非机动车和摩托车管理规定》以及有关法律法规的规定，加强公安、交通部门和属地政府整合统筹，联合加大对批发市场及周边“五类车”、非法客货运行为的打击力度，及时清理、通报批发市场及周边无证客货运、无证危货、无证大巴非法营运、无证网约车、假冒出租车、街面拉客抢客等非法客货运典型违章违法等行为及产生的危害，加强对批发市场及周边道路常态化巡查及整治，积极引导市场商户使用正规合法的物流运输工具。二是强化批发市场各类车辆的管理及优化物流配送服务。进一步明确各专业批发市场的空间范围，促进各市场全面实现相对封闭式的管理，落实专业批发市场管理者的主体责任，规范周转仓储物流配送业务，减少物流配送对周边的影响。按照《广州市专业批发市场货物配送人力三轮车管理规定》等规定，督促专业批发市场管理者、商户经营者、人力三轮车人员严格按要求在划定园区范围内使用统一标识的人力三轮车进行货物配送，规范园区内人力三轮车经营行为和货物配送管理；督促批发市场经营方规划设置或拓展足够的配送通道、装卸场地、停车场地等配套区域及空间，完善物流配套场场地及服务功能；加强批发市场交通执法整治和停车泊位管理，加大对乱停乱放车辆处罚力度，加强对网络单车的管控，引导商户对档口及周边规范停车的督促，减少因车辆乱停放造成的交通压力。三是加强对批发市场周边交通站场的整治监管，挖掘和增加公共停车资源，精细优化公交站点和线路，加快交通微循环和拥者点的微改造，打通“断送路”，优化市场周边交通秩序，减轻少批发市场及周边交通压力。

　　（四）加强批发市场规范经营，形成协调共治的经营格局

　　广州的专业批发市场涉及土地拥有者、物业出租方、经营方、商户等多个复杂利益主体，从管理治理来看涉及城管、工商、环卫、交通、消防、治安、国土规划、住建、水务、商务、税务、创建等有关职能部门及市、区、街道三级政府及社区，利益主体复杂、诉求多，管理治理未形成合力，给批发市场治理水平的巩固和提升带来挑战。为此，一是强化规范经营标准指导。在完善广州专业批发市场布局规划的基础上，由国土规划、商务、交通、街道、市场经营主体等部门优化现有各专业批发市场的空间及功能布局规划、详细规划和经营发展规划，明确批发市场基础与公共（含交通）配套设施空间及数量、市场和商户规范经营标准、市场环境标准、市场治理标准等，为批发市场治理及规范经营、转型升级提供规划标准指引，促进批发市场规范化、标准化发展。二是规范利益主体责任及行为。按照“谁出租、谁管理，谁收益、谁负责”原则，建立和明确物业出租方、经营方、商户等各利益主体的经营管理责任和经营规范，宣传教育引导和全面落实各市场经营方、商户的经营管理和治理责任，促进经营方、商户规范有序和诚信经营，对违规经营主体和商户行为进行坚决整治，对严重违法、持续违规经营的主体坚决打出、出清。要理顺市场利益关系，打击黑恶势力干预和操控市场，斩断市场非法利益，三是创新管理模式和方法。结合广州作为国内贸易流通体制改革发展综合试点的要求，广泛利用互联网+等智能化管理新技术，创新专业批发市场管理模式，全面推行专业批发市场负面清单管理和政府、业主权责目录管理，加强精细化管理、监督检查和督办跟踪，有效推进批发市场规范整治和市场环境优化提升。四是形成联合共治格局。统筹整合好区、街道各部门和属地、市场经营方监管执法整治力量，落实好综合治理、行业治理、属地治理和市场（企业）主体治理责任，经常联合组织开展专业批发市场综合整治行动，定期、不定期开展交通、市场消防、安全生产、环境卫生等联合整治和执法行动，及时整治和消除专业批发市场各种问题及隐患，确保批发市场环境治理成效持续巩固和优化提升。

　　（五）分类施策、多措精治，促进批发市场转型升级和高质量发展

　　围绕广州国际商贸中心建设需要和实现批发市场治理现代化的要求，充分发挥政府和市场主体的作用，按照“属地管理、市区联动、分类施策”的原则和“展贸化、信息化、标准化、园区化”的发展方向，深入推进《关于推动专业批发市场转型升级的实施意见》落实，深化落实现有批发市场分类引导调控对象，严格控制增量、优化提升存量，实施商流物流分离和园区化规范精细管理倒逼，不断提升市场供给和服务体系质量，加快推进专业批发市场转型升级及高质量发展，有效优化提升市场环境和整体形象。一是调整关闭减少低端存量。严禁在全市新开办以“三现”交易为主的传统批发市场，对中心城区批发市场硬件条件较差、配套设施不齐全、产出效益较低、不符合城市规划、缺乏经营特色及影响力、近年来整治效果不佳、安全隐患大的低端批发市场，要依法依规和引导监督予以调整关闭和转营发展，积极促进转型发展科技服务、文化创新、电子商务、体验消费等新兴服务业，坚决压缩中心城区低端市场生存的空间。二是有序搬迁疏解异地高水平发展。对经营特色突出及有一定区域影响力，但发展空间较小、物流量较大、消防隐患突出或不符合主城区功能、整体形象不佳的批发市场，引导其向中心城区外围区域和周边城市搬迁疏解，并促进其向展贸化、信息化、标准化和园区化批发市场升级发展，坚决抽疏中心城区批发市场密度；被疏解的市场积极实现业态转营或向市场总部、展贸结合、创意设计、价格形成、信息咨询等市场高端服务业。三是引导转型升级做强做大。对行业辐射影响力大、硬件基础条件较好、符合城市发展规划的批发市场，要加强违建、非法“住改仓”与住改商的清理整治，拓展道路交通及公服务设施空间，加强市场及周边区域的消防安全整改，积极推进批发市场与仓储物流园区相互对接和合作，打造“仓、配、管”一体化服务体系，有序引导建成区各批发市场仓储、物流配送业务向外转移疏解或试点建设物流公共仓，有效促进市场商流与物流分流，高标准扶持建设批发市场公共服务平台及促进与互联网融合发展，大力发展国际采购分销、展示体验、电子商务、跨境电商等新业态新平台，推进市场形态、业态、功能、经营与管理服务方式等转型，开展商户标准化建设及优化市场商户结构，推广现代交易方式，大幅度减少“三现”交易方式，实现批发市场转型升级及换发新活力。

　　发言人：杨再高广州市社会科学院副院长