广州市政协城建资源环境委员会 

　　内容摘要：在城市发展从增量发展模式转向存量发展模式的背景下，广州有序规划利用地下空间的战略意义日益凸显。对此，市政协城建委调研组提出了如下建议：一、构建引导作用大的地下空间开发规划体系；二、构建综合效益好的地下空间开发管理体系；三、搭建智能一体化的地下空间开发信息平台；四、构建系统规范化的地下空间开发法制体系。 

　　地下空间资源作为国土空间资源的重要组成部分，既是城市综合承载力的重要保障，又是城市防灾抗打击韧性的前沿。新时代生态文明建设背景下，广州如何有机统筹各类地下设施建设，更加生态、安全、高效地，引领地下空间资源合理有序规划利用，是广州地下空间规划发展的核心重点和难点。 

　　一、新时期广州城市发展迫切需要地下空间资源规控体系的完善 

　　当前我国已进入从高速发展迈向高质量发展阶段的新时代，广州城市发展也从增量发展模式转向存量发展模式，原有的规划发展思路也应根据新发展形势不断完善和发展。高密度超大城市可持续发展，必然向纵深、分层探索，进一步向复合集约利用土地空间资源模式转变。广州从2000年开始已先后编制了《广州市地下空间综合利用布局规划》《广州市轨道交通线网规划》等多项地下空间规划，同时，在《广州城市总体规划（2011-2020）》成果中就加入地下空间规划，作为总体规划贯彻市政府关于新型城市发展战略部署，即“率先统筹开发地下空间，集约节约利用土地”，为该阶段地下空间开发建设发挥了较好的规划引领作用。目前《广州市城市地下空间规划》也正处于编制阶段，但随着国土空间规划体系的逐步确立，加之疫情影响，在双循环背景下，以国土空间规划为基本依据的各类开发保护建设活动也将发生较大的调整与变化。为此，结合城市特征、地区特点、历史文化资源、“山水城林”的空间特色和生态格局，深入剖析地下空间现状问题，前瞻性的制定发展策略，有利于规划助力城市发展，建成生态持续、复合有序、精细舒适、安全便捷的高品质地下空间。 

　　二、广州地下空间资源合理有序规划利用的几点建议 

　　（一）构建引导作用大的地下空间开发规划体系 

　　1.强化底线约束，守好生态红线。 

　　存量发展时代，高密度超大城市可持续发展进一步向复合集约利用土地空间资源模式转变是历史的必然趋势，地下空间作为城市重要的资源载体，应立足资源禀赋和环境承载能力，贯彻生态保护优先的理念，明确地下空间资源发展底线，以生态安全评估为前提合理有序利用地下空间资源。 

　　2.发挥好地下空间规划的“龙头”作用。 

　　在城市总体规划指导下，通过城市地下空间规划体系的构建，对包括地下空间现状及发展预测、开发战略、开发层次、内容、期限、规模与布局等地下空间建设规划，对地下空间使用性质进行空间定位，确定开发容量、地下交通组织、各类配套设施的安排、工程量估算和经济指标分析等。明确每一层次规划的内容、深度，以及所要解决的主要问题。 

　　通过地下空间规划指标体系的构建，对城市规模、用地空间布局、土地利用类型的变化等要素，进行控制要素的选取和指标的确定。明确土地利用控制指标、开发容量控制指标、建筑建造控制指标、设施配套控制指标以及引导性指标之间的关系，特别是出让地块的地下空间建设指标的落实。 

　　3.分层分区分策略，逐级递进保障规划落实。 

　　分层分区分类进行地下空间规划，逐级落实管控要求，保障规划落实。市域层面，叠加开发强度分区、轨道交通线网、大型枢纽站场、现状已形成的重点空间分布等因素进行全面分析，构建市域总体空间结构。“中心城区”层面整合、协调地下交通设施、人防设施、公共服务设施、市政管网、文物保护等专项规划，提升综合效能，并与地面功能布局和相关设施合理衔接，对重点空间在竖向协调、功能复合等方面进行控制和引导。 

　　片区规划和重点地区规划层面，差异化指引不同片区规划建设，系统整合各种功能，落实总体空间结构，城市地下交通、市政管线廊道及防灾等各类设施布局。 

　　4.引导分层利用，预留城市战略安全堡垒。 

　　科学适度利用地下空间资源，促进城市空间从平面发展到竖向分层发展转变，统筹各竖向层次的地下空间资源利用，优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，在综合评估地下水、土、气、岩等地质要素的前提下，结合功能设置需求，弹性预留发展空间，促进深层地下空间的战略预留。 

　　随着地下工程建设技术的发展，深层地下空间为大型战略储备设施的建设提供条件，是新时代城市战略安全的重要堡垒。50m以下深层地下空间，应作为城市战略安全资源，并在城市地下空间总体规划层面予以控制，严格限制开发建设，预留用作包括地下数据中心、国防安全中心及其他特殊的战略型基础设施。 

　　（二）构建综合效益好的地下空间开发管理体系 

　　1.面向实施控制，落实全周期管理。 

　　以面向管理为导向，使规划用得上、落得下、管得住。一方面，加强技术支撑，一是制定地下空间规划编制技术要求，从总则、地下空间总体规划、地下空间片区规划、地下空间详细规划等层级，细化、落实地下空间总体层面要求，规范地下空间规划成果表达形式；二是推进地下空间技术标准整合，从基础标准、规划设计、专项建设、工程技术、环境安全五个层面，构建地下空间技术标准体系，为地下空间的规划、建设和管理提供技术依据。建立一整套评价标准，适应城市发展的动态需求。进一步加强三维立体规划，实现标准与规划统一。 

　　2.强化组织领导和政策引领，建立领导组织机制和配套政策体系，为地下空间各级规划和建设实施全周期保驾护航。 

　　理顺政府部门的关系，通过确立“1+X”城市地下空间管理模式，建立与广州城市地下空间开发利用相适应的管理体制和运行机制，实现地下空间开发利用科学规划和管理，从而使地下空间开发利用效益最大化。可以考虑以市领导牵头，1个部门为主，多个部门参与的管理模式。形成“1+X”的“政府授权、一家为主、多家配合”的管理体制。以成立“广州市地下空间开发管理委员会”的形式，下设办公室建立联席会议制度，重点协调解决相关难题和重大问题。转变原有的条块分割建设思路，以各专业部门的数据共享为基础，实现各类功能设施与空间的“一张图”整合，通过系统规划与统筹布局，提高地下空间资源利用效率，提升城市综合治理水平。 

　　明确地下空间开发管理办公室的职责，研究制定地下空间开发利用的发展战略、建设规划、实施计划和政策措施，督查法律法规政策的正确执行，审查与评估地下空间建设项目，收集科技情报资料，推广地下空间新技术等。 

　　同时，在建立资源储备利用机制、安全监管机制、社会融资机制和专家咨询机制等方面下深功夫，有所作为，有所建树。引导行业协会、研究咨询服务机构等非政府组织的建设，使之既能为企业提供信息、法律、政策、行业发展方面的中介咨询，又能接受政府委托，协助政府办理某些具体事务，沟通政府与企业间的联系，起到政府功能的放大效应，使政府宏观管理措施在微观的实施层面得以贯彻。 

　　3.加强地下空间建设制度与管理的创新与引导，构建导向性能强的地下空间开发政策体系，调动社会力量参与地下空间的开发建设，实现地下空间产业特色化调控。 

　　可以考虑地下空间资源的出让金优惠；工程运行市政设施收费优惠；地下工程有关地产税收优惠；凡符合防空设计要求的地下商场、地下停车场等建筑物，免缴人防易地建设费和城市基础设施配套费等，通过建立多种单项公益性设施（地下车库、地下道路、综合管沟、地下变配电站、地下医院、图书馆等）推进助成措施，积极推进民间资本参与城市地下空间开发建设。 

　　（三）搭建智能一体化的地下空间开发信息平台 

　　要加强城市地下空间建设和有效管理，就必须建设一个具有“统一、通用、标准、智能、共享”的“信息内容丰富、更新维护及时、共享交换便捷”的地下空间开发信息综合管理平台。这是关系到加强地下空间（管线）开发管理的基础性工作，也是国内外先进城市的普遍做法。随着地下空间开发建设高峰的到来，构建地下空间信息管理体系已迫在眉睫。应建立地下空间信息开放式统一管理平台，包括有储存、管理、分析、统计、查询、输出、更新等多种功能的智能化、网络化、人性化的地下空间信息系统。目前，我市城市信息模型基础平台（CIM平台）已于2020年12月完成项目初验，已实现数据模型轻量化入库管理，具备海量数据的高效渲染、模拟仿真、数据分析以及物联监测等能力，可支撑城市级数据精细化应用。后续可尝试将地下空间规划数据成果融入CIM平台，推动城市地下空间综合管理信息系统建设，促进实现城市地下空间数字化管理，提升城市地下空间管理标准化、信息化、精细化水平，为城市地下空间规划管理提供支撑。　　 

　　（四）构建系统规范化的地下空间开发法制体系 

　　从立法内容上，现有的地上管理的有关法规可以自然延伸至地下，地上没有的管理法规可以和地下空间管理一起进行立法，地下空间管理有不同特点的可以单独立法。因此，可以修改现有立法延伸至地下的地方性法规或规章；同时，着手地下空间管理立法工作。