广州市政协经济委员会
内容摘要：党的二十大报告提出，要加快建设数字中国，构建现代化基础设施体系。智慧城市是现代化基础设施体系的重要组成部分，涉及领域多、链条长，是推动经济社会高质量发展的重要支撑。虽然我市智慧城市建设有一定积累，但面临财政紧张、社会参与不足、重建设轻运营等挑战。因此，建议由政府统筹规划部署，构建政府引导、企业为主、市场运作的新型投融资体系，通过营造公平环境、创新金融信贷投入模式、强化财税支持和鼓励申请国际金融组织贷款等方式，加大对构建现代化基础设施建设的支持力度。
一、背景
党的二十大报告强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并提出要加快建设数字中国，优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。现代化基础设施体系是一项复杂的系统工程，而智慧城市建设是现代化基础设施体系建设的重要组成部分。智慧城市涉及领域多，既包括对水利、交通、能源等“传统基建”的智慧化改造升级，也包含物联感知设施、城域专网、算力中心等新型城市基础设施，对经济发展与提升城市治理水平具有积极的推动作用。
在中央提出“适度超前开展基础设施投资”的背景下，结合疫情影响下财政面临较大压力的实际，有效引导和促进各类市场主体参与智慧城市的投资建设，对推动经济社会高质量发展具有重要意义。
二、挑战
（一）政府财政紧张，社会资本参与不足
疫情下财政将面临较大压力，2022年1~9月累计广州市一般公共预算收入1,400.4亿元，一般公共预算支出2,287.4亿元，赤字达887亿元。智慧城市建设是社会化系统工程，资金投入大，传统发展模式下政府主导、财政出资将面临巨大资金缺口。
在此背景下，可通过与社会资本合作PPP等方式解决，但实际效果有限。一方面，智慧城市项目谋划到落地时间较长、技术迭代快、前期投入大、建设运维复杂、不确定风险高，且兼具公益性，影响了社会资本进入的积极性；另一方面，目前审计尺度往往偏严，以国企为代表的政府出资方不希望因涉“项目公司连续亏损或不分红”“利益输送”“新增政府隐性债务”等被问责，就对社会资本设置“经营兜底”“不允许实施方为社会资本关联方”等苛刻条款，令社会资本“望而却步”。截至2021年末，全国PPP项目累计签约落地项目7683个，智慧产业PPP项目累计签约落地项目257个，仅占3.3%数据来源：《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年报》。合肥、湘潭早在2015年、2017年采用PPP方式推动智慧城市建设，但广州至今暂无智慧城市PPP项目的成功合作案例，仍处于起步阶段。此外，智慧城市项目民营资本进入存在“隐形壁垒”，进门难；智慧城市项目应用场景、运营模式和投资盈利模式不清晰、不明确等因素，也是社会资金参与不足的重要原因。
（二）缺乏统一部署，重复建设
智慧城市是“新城建”“新基建”的重要载体及应用场景，涉及领域众多，其规划管理及审批涉发改、工信、住建、政数等多个部门，缺乏统一部署，各个领域分散进行，各应用领域都有各自信息基础设施与治理平台，各部门间基础设施缺乏统一的硬件与接口标准，难以实现共享，导致基础设施重复建设、资源浪费。各部门间数据信息孤岛也让社会资本犹豫。另外，本土国有企业纷纷发展智慧城市业务，如无线电集团、城投集团、珠实集团等，其发展业务部分重合，缺乏清晰的功能定位。
（三）缺乏长效运营机制，持续发展动力不足
智慧城市普遍存在重建设、轻运营现象，造成现代化基础设施的运营能力和处置能力不足。一方面，缺少可持续发展的运营规划，对具有自我造血能力的存量项目缺乏盘活；另一方面，政府或国企对闲置低效的资产价值盘活及处置能力相对较弱，存量运营项目带来的资产价值有待释放。
三、建议
结合疫情影响下财政面临较大压力、社会资本参与不足等挑战，建议打造“政府引导+社会参与”新型投融资体系，引导和促进各类主体参与智慧城市的投资建设，助力现代化基础设施体系的建设。
（一） 建议政府统筹规划部署，发挥“火车头”效能
一是加快制定全市智慧城市统一规划，明确未来5~10年智慧城市建设运营的主要成效指标，引领各参与主体有序开展投资建设运营。二是强化组织领导，建议成立专项领导小组，对智慧城市建设工作进行持续性统筹指导，明确各企业功能定位。根据各市属国企在广州智慧城市建设的基础和优势，出台相关业务投资指引，明确其定位及分工，避免盲目扩张和重复建设。建议可由市主要领导担任领导小组组长、副组长，市发改委为智慧城市监督与管理的统筹部门，各领域牵头部门协同市发改委共同推动各领域智慧建设。
（二）构建政府引导、企业为主、市场运作的智慧城市投融资模式
智慧城市的建设对创新能力要求较高，需充分调动包括国有企业、民营企业，尤其是高新技术民营企业等多元市场主体力量，在市场激励机制下发挥好企业的创新活力。但其网络化、平台化让市场主体有利用垄断获取超额利润的能力和冲动，需政府的有效引导和监管，让其兼顾经济效益和社会效益。在《广州市关于支持社会力量参与重点领域建设的指导意见》（穗改委发〔2022〕4号）中，也提出了支持社会力量参与市属国企混改。基于此，建议构建政府引导，企业为主，市场运作的投融资模式。
（三）营造公平环境，清扫阻碍社会资本投资智慧城市建设的制度障碍
一是进一步放宽城市基础设施和公共事业等领域准入，除法律、法规明确禁止外，一律向民间资本开放，给予各市场主体公平参与的机会。二是探索构建利益共享、风险共担机制，同等对待各类投资主体。三是打破政府各部门间数据孤岛，打消社会资本参与智慧城市建设的顾虑。四是深化“放管服”改革，不断优化项目投资流程，合理确定投资资格，取消一切不利于激发投资者投资的前置条件，不设置与智慧城市新基建项目投融资、建设、运营无关的准入条件。
（四）创新金融信贷投入模式和投融资产品
一是针对智慧城市项目具有投入大、专业性强、风险高特点，建议在大力引导政策性、开发性金融机构除提供中长期贷款外，还要引导它们发挥“投贷债租证”综合金融优势，利用股权基金融资、研发贷款、投贷联动产品以及“软贷款+期权”等业务模式，为智慧城市新基建提供全产业链的金融服务。二是引导商业银行和地方银行针对新基建企业的技术发明专利、专业设备等难以标准化的抵押产品，探索相适应的新兴抵押方式，加强对新基建企业的金融服务。如浙江的浙商银行，专门成立“新基建”平台化服务推进工作小组，为新基建企业提供差异化服务。同时鼓励银行以“投贷联动”“专项债+金融机构融资”等方式提供长期资金支持。三是通过“贴息+REITs”模式撬动更多资金加入。加快落实《广州市关于支持社会力量参与重点领域建设的指导意见》提出的设立基础设施REITs产业发展基金。鉴于大部分新基建项目的REITs收益率没有办法保障，建议在此基础上加上政府贴息，让政府财政资金更好地发挥“四两拨千斤”作用，撬动更多社会资本加入。
（五）强化财税政策支持，激发社会投资活力
一是优化财政资金使用，在国家将新型基础设施、新能源项目纳入重点专项债支持范围的背景下，出台试行办法，明确专项债资金可用作有现金流且具较大示范带动效应项目的资本金，专项债资金作为资本金一定程度上为项目“增信”，有利于加大对社会资本的引导。二是对相关私募基金支持新基建投融资设立“绿色通道”，在增值税、所得税等方面给予一定优惠政策，激发其投资动力。
（六）鼓励现代化基础设施建设项目申请国际金融组织贷款，配套政策支持
鼓励智慧城市等现代化基础设施建设项目申请世界银行（下简称“世行”）、亚洲基础设施投资银行（下简称“亚投行”）等国际金融机构优惠贷款，并配套快速审核通道和出台具体申报要求及操作指引，加强与国家、省发改委、财政部（厅）等沟通协调，提升推荐、审批效率。世行、亚投行贷款一般期限较长（10~35年）、利率较低（年化0.55~2.58%），建设期只需付息，与项目属性匹配。积极运用世行等优惠贷款，可为更多现代化基础设施项目争取优惠资金，借船出海，同时发挥外贷“种子”资金和在推动改革发展方面创新示范的作用。
