徐科飞 广东国相云科技有限公司董事长
（代表市政协经济委、市工商业联合会）
内容摘要：药企在选择投资和落地城市时，非常关注营商环境。高效的审批速度、广泛的应用市场，是最具吸引力、竞争力的营商环境。广州具备良好生物医药产业基础，但迫切需要解决审批和应用中的难点堵点问题，提高工作效率，优化产业环境。本文围绕上述问题，分析原因，提出了针对性的对策建议。
当前生物医药产业发展迅速，国内主要城市都将生物医药做为重点支柱产业倾力打造，技术、人才、资金、政策等竞争日趋白热化。如何缩小与北京、上海等地差距，其中关键一招是要加快创新药的审评审批和推广应用，解决审批注册、上市应用、患者用药之间的难点堵点，促进企业研发创新和良性可持续发展。广州急需有所突破、有所作为，争取领先一步、胜人一筹。
一、情况分析
生物医药创新具有非线性、偶发性的特点，前期投入巨大且有归零高风险。无论国内外，创新药的审评审批都是制度严、管理紧、流程多、时间长，这是行业特性。一般而言，新药从研发到上市，平均需要10-15年。主要审评审批环节如临床试验申请、上市申请，以及临床试验等阶段，通常需要7-10年时间。按照现行国内规定，药品上市注册审评时限为200个工作日，获准进入优先审评程序的审评时限为120个工作日。但实际上，即使在优先审评条件下，平均每个创新药的获批时间为234天，发补情况下为314天。临床试验审评期限规定为60个工作日，但实际获得许可的时间通常延至6个月。企业还需在每个开展临床试验的研究中心进行伦理审批，用时约6个月。
过去一年，广东省广州市先后出台了《关于进一步推动广东生物医药产业高质量发展的行动方案》《广州促进生物医药产业高质量发展若干政策措施》《广州医保支持创新医药发展若干措施》《广州市卫生健康委员会支持创新药械高质量发展十条措施》《广州市创新药械产品目录管理办法（试行）》《广州市第一批创新药械产品目录》等政策文件，全力支持创新药发展，取得了明显的成效。如2023年，广州新增药物临床试验登记90项，同比增长26.7%。2024年上半年，广州新获批临床试验批件75件，同比增长44.2%，占全省近一半。但要看到，在发布的文件措施方面，广州与国内其他城市无明显差距，然而实际工作中，仍有许多问题和不足，这既有政策制度硬杠杠要求，也有对关键环节把控和突破不够，需要靶向发力、集中力量解决。
问题一：审批管理事权受限。药品是国家高度集中和严管领域。从审批权属看，审批权限集中在国家和省级层面。国家和省设立药品监督管理局，国家药监局药品审评中心是全国范围内的药品审评机构，市、区两级药品监管部门仅负责流通、使用环节的监管。从机构布局看，国家药监局还在深圳设立了药品和医疗器械审评检查大湾区分中心，聚焦湾区企业，开展审评事前事中沟通指导以及相关审评、检查工作。非常可惜，广州无相应机构和职权，不能直接对接审评审批工作。
问题二：审评资源配备不足。国内药品注册申请申报数量增速逐年加大，但国内药品监管力量尤其是药品审评人员缺口较大，生物药审评专家、临床审评专家供不应求，不能满足持续增长的申请需求。如按美国的审评队伍全时工作量来测算，国内药监实际需要审评人员规模在3000人左右，但实际仅有约700人，因此药品审评排队序列长、等候时间长。
问题三：服务保障缺乏统筹。一是部门之间协同仍要加强。新药从研发到上市，需要科技、卫健、药监、工信、医保、金融等多部门协同保障。我市新成立的生物医药产业高质量发展领导小组以及6个工作专班，已在牵头整合资源、配给政策、协调行动、打通堵点，但部门之间联系衔接、信息传递、规则要求、责权分配等方面仍要大力改进。二是公共服务平台建设相对滞后。市场化的法规咨询、风险评估、安全评价、质量控制、标准制修订、注册备案、检验检测与技术培训、成果转化等服务平台较为薄弱，缺乏集研检审一体的综合技术服务平台。
问题四：新药进院鼓励政策需加强。国内创新药应用的主要渠道是进医保、进医院，与国外商业化路径截然不同。（见图）
目前，我国创新药销售占比远低于美国和欧洲，据IQVIAIQVIA:全球专注生命科学领域的高级分析和临床研究服务供应商。统计，截止2023年Q2，国内医院用药前十的5个对应原研药，全球首次上市还是在上个世纪，创新药的进院应用和市场推广难度重重。
一是受绩效考核指标影响。在以国家基本药物为主导的“1+X”用药模式、基本药物目录未更新背景下，医院配备创新药、国谈药意愿会降低。如《国家三级公立医院绩效考核（2024版）》55个考核指标，创新药的使用会直接影响国家基本药物采购品种数占比、使用金额占比、次均药品费用等指标，此外门诊患者基本药物处方占比、住院患者基本药物使用占比、医疗服务项目收入等指标也会受影响。二是受医保管理权限影响。基本医疗保险药品目录的调整权限主要在国家医保部门，基本医疗保险诊疗项目及医用耗材目录的调整权限在省医保部门，医疗服务项目收费立项的权限在国家，市级医保部门在目录管理、谈判药品支付标准、新增项目立项等方面权限有限。三是受入院用药程序规定影响。各医院对临床研究沟通洽谈、创新成果应用等程序要求各不相同且复杂耗时，多数医院药事会召开不及时、不确定，企业与医院沟通机制也不畅，由于惯性思维、经济利益等导致医院对创新药接受度不高。
二、对策建议
通过梳理分析问题和与其他城市比较研究，我们要扬长避短，吸纳借鉴外地做法和经验，在合法合规前提下，通过“兼、并、省”，优化流程和环节；重中之重是转化政府管理理念，从一般监管转为主动服务，积极开展前置服务、引导服务、重点服务、跟进服务；既要向上争取支持，也要向外拓展出海，更要对内优服务挖潜力，方能突出重围。
（一）向上争取支持
一是争取共建。争取与国家药监局、国家药品和医疗器械技术审评检查大湾区分中心、省药监局共建创新服务协作体系；
二是争取设站。争取国家药监局药品和医疗器械审评中心在广州设立创新服务站；
三是争取试点。密切关注国家“优化创新药临床试验审评审批试点”“优化药品补充申请审评审批程序改革试点”“医保药品目录动态调整机制试点”等工作，争取新的试点和试点成果推广，推进将药品补充申请审评时限压缩至60个工作日、药物临床试验申请审评审批时限压缩至30个工作日。
（二）建设保障支持体系
一是建服务平台。借鉴苏州工业园区生物医药产业综合服务中心，建立“研审用”联动服务机制，推进产业集聚区建设“一站式”研检审综合服务技术平台，提供政务类、服务类、培训类、机构类专业化服务，实现“从研发至上市”的事前事中全链条服务支持；支持产业聚集区所在区药监部门建设注册指导服务工作站，整合区域技术服务力量，弥补现有省级审评、检查资源的不足，探索服务前移，服务创新产品、创新技术研发及注册申报。
二是建创新联合体。建设由龙头企业牵头、高校院所支撑、临床单位参与、审评监管服务部门协同联动的创新联合体，加快成果转化和产品应用迭代。
三是建第三方机构。引导检测检验、临床试验和注册申报服务等第三方机构集聚发展，支持申请国家资质认定。
（三）优化管理服务机制
一是优化审查环节。整合立项、伦理审查、合同审查等环节，建立技术审评与注册核查的同步机制。支持临床试验申办者基于临床试验注册申报材料，先行与临床试验机构对接洽谈，推动临床试验注册申报与临床试验机构内部立项、伦理审查同步开展，完善相应的伦理审查、立项审查等快审机制，优化临床试验启动前机构内部审核流程，促进药物临床试验项目获准后快速启动。
二是前置服务指导。对重点创新药实施专人对接，提前介入服务，如对注册申报资料开展审查，同步开展上门调研、法规宣贯、办理流程介绍、生产质量管理体系指导、企业问题咨询解答等服务，缩减审评核查耗时。
三是实施伦理互认。依托研究型医院联盟，推进伦理审查结果互认，扩大多中心临床研究伦理审查结果互认联盟范围；完善伦理审查委员会工作机制，规范伦理审查流程及要求，推进统一伦理审查规范、合同模板；建立伦理审查“一套材料、一次提交”工作机制，并行开展项目管理部门预审、伦理形式审查及合同预审程序，增加伦理审查会议召开频次。
四是规范入院流程。推动规范优化入院流程，加快设立创新药管理工作小组；督促医疗机构每季度至少召开一次药事管理与药物治疗学委员会会议，及时将国谈药、创新药以及重点生物类似药重点生物类似药:指国内首个可替代进口生物靶向药品（国内或者国际首个生物类似药），同时具有进入突破性治疗药物程序或者优先审评审批程序的生物类似药，同时拥有自主知识产权专利的生物类似药；或者首个通过FDA认证/国内首个全球上市出口海外的国产生物类似药（同时也在国内上市）。，按需纳入医疗机构用药目录，应配尽配、优先选用；参考苏州名优产品遴选条件苏州生物医药与健康产业名优产品遴选条件:2021年要求申报主体为“药品的上市许可持有人和实际生产在苏州”，2022年放宽至“药品的上市许可持有人或产品受托在苏州生产”，2024年放宽至“申报主体为产品注册许可持有人，或产品受托在苏州生产或销售”。，放宽申报主体范围,促进本地产品入院应用；推行 “一品三规一品三规：指医院采购管理方面，对于同个通用名的生物药（包括同个通用名的生物类似药），设立三个采购质量品规，即原研进口质量层次（原研生物药）、欧美出口质量层次（国内通过NMPA获批上市，欧美通过美国FDA/欧洲EMA获批上市的国产生物药，含生物类似药）、国内上市质量层次（仅在国内通过NMPA获批上市的国产生物药，含生物类似药）。”，突破“同类药品配备不能超过两个规格”限制；探索制定配备“创新药”备药率、采购金额占比考核加分项目、使用奖励基金等激励机制，鼓励创新药入院应用。
五是加强医疗保险支撑。加强与上级联动，支持广州创新药械产品目录相关药品参加国家医保谈判，支持创新医疗服务项目新增立项；探索将创新药的费用纳入市医保支付特殊项目的范围，按特殊项目单独计算加成分值；加强与省医保部门的沟通，建立广州药品和医用耗材采购交易平台创新药械绿色挂网采购专区，优化采购挂网流程，完善快速挂网机制，提升挂网采购效率。
六是拓展商业保险协同。推进二级及以上定点医疗机构通过定点医疗机构和定点零售药店“双通道”保障国谈药供应；完善“双通道”管理机制，支持复诊患者直接在定点零售药店医保结算慢病用药，支持“双通道”外配药品省内异地医保结算，将治疗费用较高的国谈药品纳入按固定比例支付；探索拓展穗岁康协作机制，支持采购广州创新药械目录内产品定点药店报销，开发具有针对性的、覆盖创新药械和健康管理服务的商业健康保险产品，大力发展“医保+商保”模式。
（四）推进企业出海
相比国内市场，海外发达国家展现出更高的创新药市场支付能力。面对广阔的海外医药市场，中国医药企业走出国门、参与国际竞争是大势所趋。
一是开设优先通道。支持开展国际多中心临床试验和同步注册上市，全球开发品种（尤其申报美国FDA和欧洲EMA品种）纳入优先审评审批程序。
二是开展创新交流。举办高水平创新交流活动，吸引优质外资制药公司，招引具有海外商务拓展、海外临床试验与注册事务、海外商业化等专业人才；提升推介力度，帮助本地药企与国际企业对接，由政府组团参与国际顶级创新药械展览，支持开拓欧美市场，抢占东盟、非洲、南美等新兴市场，打通出海渠道。
三是提供出海服务。提供国别政策、法律法规、税收政策、知识产权等公共服务，指导企业加强海外合规经营和风险防范，推动企业以自建团队、Newco、License-out以及兼并收购等模式，稳健“走出去”；开展海外维权援助工作，持续提升企业保护知识产权、应对专利侵权风险的能力。
